EL ANÁLISIS COSTO BENEFICIO EN LOS PROYECTOS DE LEY DEL PERÚ

Elaborado por: Abner Casallo

Editado por: Jorge Moreno

RESUMEN:

El Análisis Costo Beneficio (ACB) es la metodología que actualmente se requiere a los congresistas para analizar el impacto de las leyes que proponen. Sin embargo, en la práctica esta solo termina siendo un apartado donde los congresistas señalan que no hay costos para el Estado y por lo tanto omiten el análisis. El presente artículo estudia las razones de esta situación. En primer lugar, se observa que el ACB no es la mejor metodología para evaluar proyectos de ley debido a la rigurosidad que implica. Esto se debe tanto por la falta de capacidad técnica, así como la de incentivos dentro del Congreso: una valla de evaluación de Leyes basada en el ACB será muy alta y el común de legisladores la omitirá, como sucede actualmente. Por lo tanto, se propone el uso de metodologías alternativas que abarquen todo tipo de proyectos y a su vez sean más flexibles que el ACB. Los pasos a seguir de estas metodologías alternativas deben ser de carácter obligatorio para todos los proyectos de Ley.

Palabras claves: Análisis Costo Beneficio (ACB), Congreso de la República, Proyectos de Ley

I. INTRODUCCIÓN

La frase “esta Ley no irroga gastos al Estado” es algo común de encontrar en los proyectos de Ley en el Perú. De hecho, es bastante raro toparse con uno sin dicha frase o alguna similar. Al respecto, si bien la falta de voluntad legislativa para iniciar un Análisis Costo Beneficio (ACB) de las Leyes podría ser una causa, existen factores propios de la metodología que requieren ser analizadas.

En efecto, pese a que el ACB es un elemento necesario al fundamentar un proyecto de Ley, los legisladores han creado mecanismos para no cumplir con dicha responsabilidad. Ello está asociado a la forma en cómo se ha implementado la evaluación de impacto de Leyes. Se ha cerrado un universo de posibilidades de análisis al ACB, en lugar de seguirse una serie de pasos de forma obligatoria en todos los proyectos, pero de manera más flexible.

En este sentido, el objetivo de este escrito será dar luz de algunas limitaciones identificadas por parte de esta metodología, para un organismo como es el Congreso de la República del Perú. Para esto, será importante primero definir el ACB y explicar el marco reglamentario bajo el cual se desempeña el análisis Costo Beneficio en el Perú.

II. EL ANÁLISIS COSTO BENEFICIO

El análisis costo beneficio es la metodología que, al menos formalmente, ha asumido la normativa peruana para evaluar el desempeño de las leyes en la sociedad. En este sentido cabe preguntarse qué es el ACB. Al respecto, siguiendo a Ortega (2012), podemos definir al Análisis Costo Beneficio como un instrumento útil para evaluar proyectos de inversión con el fin de guiar las decisiones públicas canalizando recursos a las propuestas en las que se demuestre un mayor beneficio neto a la sociedad.

Al respecto, la Comisión Europea (2015) ha brindado una serie de pasos para la aplicación del Análisis Costo Beneficio. Así, i) se debe realizar un análisis del entorno o contexto en el cual se aplica la propuesta, ii) se debe definir claramente los objetivos, iii) se debe identificar adecuadamente al proyecto (actividades, responsables, etc.), iv) viabilidad técnica y sostenibilidad ambiental, v) análisis financiero, vi) análisis económico y vii) gestión del riesgo.

Como se puede deducir a partir de las últimas etapas, el ACB tiene un sesgo cuantitativo. El análisis implica calcular los costos, así como beneficios y sopesarlos a través de un análisis financiero y económico. Esto implica un nivel de rigurosidad deseable; sin embargo, la pregunta es si esta metodología es pertinente en un organismo político como es el Congreso de la República.

III. APLICACIÓN DEL ACB EN EL PERÚ

Para entender cómo se ha regulado el ACB en el Perú debemos remitirnos al artículo 75 del Reglamento del Congreso de la República:

“Las proposiciones de ley deben contener una exposición de motivos donde se expresen sus fundamentos, el efecto de la vigencia de la norma que se propone sobre la legislación nacional, el análisis costo-beneficio de la futura norma legal incluido, cuando corresponda, un comentario sobre su incidencia ambiental. De ser el caso, la fórmula legal respectiva que estará dividida en títulos, capítulos, secciones y artículos. Estos requisitos sólo pueden ser dispensados por motivos excepcionales” (énfasis nuestro).

Como se observa, la inclusión del Análisis Costo Beneficio es un deber por parte del legislador al momento de proponer una Ley. Ahora bien, pese a que el nombre “análisis costo beneficio” pueda tener un origen cuantitativo, en realidad la idea detrás de este concepto es más amplio para el caso peruano. Al final de cuentas, no todas las leyes implican elementos que puedan generar flujos de caja y cuantificarse, al menos de forma inmediata.

Así, en el 2005, el Congreso publicó la Guía de orientación Nº 06-2005- DCD-DGP/CR (en adelante “Guía”). Los pasos son los siguientes: i) Explicar el contexto de la iniciativa, II) Brindar el objetivo de la propuesta, III) Identificar el contenido de los cambios, IV) Identificar a los actores, V) Análisis, VI) Presentación de resultados.

Es importante notar que en los dos últimos pasos se debe considerar el impacto no económico. Por lo cual, se esperaría que prácticamente todos los proyectos del ley logren cubrir los pasos de la Guía; sin embargo, no es así en la práctica.

IV. EL SESGO CUANTITATIVO DE LA METODOLOGÍA

Un aspecto que salta a la vista es el sesgo cuantitativo de la metodología ACB bajo su esquema inicial que implica rigurosidad y, por lo tanto, más confianza sobre los resultados. Ahora bien, como vimos, en el caso peruano observamos que las directivas son más flexibles. El problema es que, pese a la flexibilidad, la realización de los pasos de la Guía nunca fue obligatoria y a su vez, la denominación ACB se presta a confusiones cuando uno observa los pasos requeridos en la Guía.

En efecto, la falta de claridad sobre la denominación de la metodología, para el caso peruano es un problema que dificulta la adecuada implementación del ACB. Si quiero aplicar la metodología a proyectos ligados a derecho humanitario, reproductivos, etc., existirá una seria dificultad para cuantificar el impacto, ¿bastaría señalar impactos no monetarios? Sí, pero la metodología ACB por su naturaleza implica un análisis financiero y económico de la medida, algo que no es prioridad para el legislador ante este tipo de regulaciones.

El segundo problema está relacionado a la falta de obligatoriedad de las directrices para aplicar la metodología ACB. En efecto, es prácticamente IMPOSIBLE que una Ley no tenga algún coste o beneficio, en un sentido amplio del término. Por lo tanto, debería obligarse a seguir los pasos propuestos para todos los proyectos de Ley.

La falta de obligatoriedad de los pasos a seguir permite que los legisladores decidan simplemente afirmar que “La Ley no irrogará gastos al Estado” o frases similares, cuando lo que se busca es analizar el impacto que tendrá la Ley en la sociedad, así como una estimación de los costes sociales. Problema que, nuevamente, está ligado a la rigurosidad que implica el ACB. Entonces, la pregunta que surge es ¿¿el ACB es la metodología más adecuada para estos casos?

V. ¿EL ACB ES LA METODOLOGÍA MÁS IDÓNEA?

Mencionados los problemas anteriores, cabe preguntarse si el ACB es la metodología más idónea para la aplicación de los proyectos de Ley. La respuesta es que de por sí el pretender aplicar un ACB es algo bastante difícil, el Congreso no cuenta ni con los recursos técnicos (como sí un Ministerio podría tenerlo) ni con los incentivos para presentar un proyecto de ley con una rigurosidad metodológica.

En este sentido, podría ser más útil una metodología que si bien no sea rigurosa cuantitativamente, por lo menos logre dar una claridad del impacto que tendrá la Ley en la sociedad de forma cualitativa. La Guía indicada llega a cubrir parcialmente este fin al incluir elementos no económicos; sin embargo, su falta de obligatoriedad para todos los proyectos de Ley hace que quede sin efectos.

Por dar solo un ejemplo, la Guía obliga a que los proyectos de Ley identifiquen a los actores, ¿pero esto es algo particular de ciertos proyectos? Definitivamente no, todos los proyectos de ley tienen actores que estarán involucrados en la aplicación de la norma y por lo tanto es importante identificarlos para poder tener una mejor idea del impacto de dicha ley.

En este sentido, incluso el Manual de Técnica Legislativa (2021) ha dado más énfasis al análisis de necesidad, viabilidad y oportunidad de la propuesta legislativa, señalando que el ACB propiamente es una metodología difícil de cumplir en sede legislativa.

VI. CONCLUSIÓN

El ACB es una metodología bastante útil para la evaluación de proyectos públicos. Sin embargo, se requieren al menos dos condiciones de carácter institucional para su correcto desempeño: i) Soporte técnico para su realización, ii) Incentivos para que el proyecto sea metodológicamente riguroso. A la fecha, ninguno de ambos está presente en el Congreso de la República. Al ser un organismo político, no presenta ni el soporte técnico ni los incentivos para hacer un adecuado ACB.

En efecto, antes de aplicar una metodología determinada es importante analizar el marco dentro del cual interactúan los actores, en este caso congresistas. Como tal, el principal incentivo de estos es ganar votos, no ser rigurosos en sus propuestas. Negar esta realidad implica proponer metodologías que en la práctica no se lograr cumplir, como es el caso del ACB.

Es mejor una metodología que evalúe el impacto de la Ley de manera más flexible, pero a su vez esta debe establecer un conjunto de pasos que sean obligatoriamente seguidos. A fin de cuentas, todos los proyectos tendrán algún impacto en la sociedad.

VII. Glosario:

• Análisis Costo Beneficio: Herramienta para el control de calidad de proyectos públicos basada en una estimación comparativa de costos y beneficios de estos.

• Proyecto de Ley: Iniciativa presentada que, luego de ser debatida, puede convertirse en Ley.

VIII. BIBLIOGRAFÍA

• Congreso de la República del Perú (2021). Manual de Técnica Legislativa. Tercera Edición. Lima, pp. 27 y 28.

• ORTEGA, Bienvenido (2012). Análisis Coste Beneficio. En: eXtoikos, n°.5, p. 147.

• Sartori, Davide y otros. (2015). Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects. Comisión Europea: Italia, pp. 27 y ss.